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農村宅基地上房屋置換后的所有權歸屬


江蘇少平律師事務所 嚴國軍

隨著城市化建設的進行,大量的農村宅基地上的房屋被拆除,政府不再安排原住戶宅基地,而是由政府或相關單位用國有土地上的商品房屋調產后進行安置,由此,原住戶取得了國有土地上商品房屋的所有權。對該取得的國有土地上商品房屋的所有權歸屬于誰,目前國家沒有這方面明確的條文,有的地方將所有權登記在原宅基地上房屋的原產權人,如原來未領取房屋所有權證的,登記在集體土地使用權證上登記的人名下。對此種房屋所有權的歸屬及如此登記的合法合理性,有必要進行探討。

一、有關宅基地價值方面的文件及判斷:

1、國土資源部《關于進一步做好征地管理工作的通知》(二〇一〇年六月二十六日)中規定:“(八)住房拆遷要進行合理補償安置。征地中拆遷農民住房應給予合理補償,并因地制宜采取多元化安置方式,妥善解決好被拆遷農戶居住問題。在城市遠郊和農村地區,主要采取遷建安置方式,重新安排宅基地建房。拆遷補償既要考慮被拆遷的房屋,還要考慮被征收的宅基地。房屋拆遷按建筑重置成本補償,宅基地征收按當地規定的征地標準補償。

2、《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》(北京市人民政府令第124號)第十四條第一款規定:“拆遷宅基地上房屋實行貨幣補償的,拆遷人應當向被拆遷人支付補償款。補償款按照被拆除房屋的重置成新價和宅基地的區位補償價確定。房屋重置成新價的評估規則和宅基地區位補償價的計算辦法由市國土房管局制定并公布?!?第十五條第一款規定:“拆除宅基地上房屋以國有土地上房屋安置的,拆遷人與被拆遷人應當按照本辦法第十四條第一款的規定確定拆遷補償款,并與安置房屋的市場評估價款結算差價;但按照市人民政府規定以經濟適用住房安置被拆遷人的除外?!?/p>

《北京市宅基地房屋拆遷補償規則》第三條第一款規定:房屋拆遷補償價,由宅基地區位補償價、被拆遷房屋重置成新價構成;計算公式為:房屋拆遷補償價=宅基地區位補償價×宅基地面積+被拆遷房屋重置成新價。

3、《上海市征用集體所有土地拆遷房屋補償安置若干規定》 (2002年4月10日上海市人民政府發布) 第六條第一款規定:“征地拆遷居住房屋,被征地的村或者村民小組建制撤銷的,被拆遷人可以選擇貨幣補償,也可以選擇與貨幣補償金額同等價值的產權房屋調換?!钡诹鶙l第二款規定:“前款規定的貨幣補償金額計算公式為:(被拆除房屋建安重置單價結合成新+同區域新建多層商品住房每平方米建筑面積的土地使用權基價+價格補貼)×被拆除房屋的建筑面積?!?/p>

4、《天津市以宅基地換房建設示范小城鎮管理辦法》(天津市人民政府令第18號) 第三條規定:“本辦法所稱以宅基地換房建設示范小城鎮(以下簡稱示范小城鎮),是指村民以其宅基地按照規定的標準置換小城鎮中的住宅,遷入小城鎮居住,建設適應農村經濟和社會發展、適于產業聚集和生態宜居的小城鎮?!?/p>

上述國土資源部文件中已明確,在征地中涉及宅基地上房屋拆遷時,要對宅基地進行補償,即宅基地也有其經濟價值。上述三個直轄市的規定中可見,在拆除宅基地上房屋時必須進行補償,如果原住戶選擇貨幣安置的,則貨幣安置的價格中不僅包括了房屋建造的重置價,而且還包括了宅基地的區位價,宅基地的區位價就是宅基地的價值。按照上海市的規定,宅基地的區位價(價值)實際上就是當地同區域新建多層商品房屋所含的土地使用權價格,即分攤的土地出讓金。

上述文件將宅基地的價值明白無誤地表達出來,要求在征地拆遷中對宅基地進行補償。但也有形式上回避,實質上認可的文件規定。

5、如《蘇州市集體土地房屋拆遷管理暫行辦法》(草案)起草說明中認為,宅基地的所有權為集體,原住戶只有使用權,無法取得宅基地的經濟價值,或考慮到征地政策的延續,防止以前已經補償過的宅基地上住戶按新標準補償的要求,如蘇州通安事件,故在文件制定中回避了對宅基地補償的文字表述,在《蘇州市集體土地房屋拆遷管理暫行辦法》第十九條中規定:“貨幣補償的金額,根據被拆遷房屋的性質、用途、面積等因素,以評估價格確定。具體辦法由所在地人民政府(管委會)制定?!钡趯φ厣戏课菡鞯夭疬w補償的實際操作中,采取了對宅基地與調換的商品房的地價互不結算,只結算重置價差額的辦法來回避宅基地價值的確定,但從結算的結果看,實際上宅基地的價值至少等于調換的商品房的地價,故仍然體現了宅基地的價值。另外,盡管宅基地上住戶對宅基地沒有所有權,但使用權也是合法取得,使用權也是可以受益的權利之一。尤其在我國,只有國家及集體組織才對土地有所有權,其他的均是具有使用權,不管是國有土地使用權還是集體土地使用權,國有土地使用權人可以抵押或將土地符合條件后轉讓而取得經濟利益,為何集體土地使用權不能呢?

6、再如《常熟市集體土地房屋拆遷管理實施細則》第二十一條規定:“住宅房屋拆遷的貨幣補償主要由區位價補償金、重置補償金、裝修補償金、搬遷補償費、臨時安置補償費等組成?!奔匆幎藢⑺疬w的宅基地上的房屋所在區位標準價及調產的商品房屋所在的區位價標準,再對被拆遷的宅基地上房屋進行重置價及區位價的評估,對調換的商品房進行重置價及區位價的評估后,通過經濟結算后調產。在常熟的辦法中,區位就是房屋所坐落的位置、房屋的環境,所謂的區位價實際上體現的就是被拆遷的宅基地的價值。

由此可見,不管在文件中明確肯定宅基地在征地拆遷中的價值,還是變相認可宅基地在征地拆遷中的價值,宅基地的價值始終是存在的,而且該價值在調換商品房的價值確定中占有較大的比重,按照評估結論,每平方米宅基地的價值遠高于每平方米建筑的重置成本。

二、家庭成員對價值的貢獻:

那么該宅基地的價值應該歸屬于誰?按照物權原則,宅基地的價值應該歸屬于宅基地的擁有者。

《土地管理法》第六十二條規定:農村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。此條文明確了宅基地的擁有者是農村村民戶,即以戶為單位申請取得宅基地,擁有宅基地的使用權,在申請宅基地時,一般均要求申請者填寫家庭成員。另外,在安排宅基地時,會根據家庭人口的結構與人口數量來確定安排的宅基地面積的大小。如《蘇州市宅基地管理暫行辦法》第十一條申請宅基地的標準和條件中明確:市轄區及人均耕地在1/15公頃以下的縣級市,每戶宅基地不得超過135平方米,與已婚子女合住并且總人數在6人以上(獨生子女一人按兩人計算,一戶只計算一次)的不得超過200平方米......。

可見家庭成員對宅基地的取得是有貢獻的,故盡管土地登記時土地使用權證或宅基地登記證上僅列一人,但該人僅是該宅基地擁有者的代表,并不能因為登記為一人就將置換后的房屋所有權認定歸該人獨有。

三、如何確認家庭成員對商品房屋的所有權歸屬

從宅基地取得的條件看,首先取得宅基地的人必須符合申請的條件,即為屬于提供宅基地的農村集體經濟組織的農村村民,如果在申請宅基地時家庭成員中有部分為非提供宅基地的農村集體組織的成員,即為其他農村集體經濟組織的,或非農戶口的,則不擁有該申請取得的宅基地的使用權。

根據這個認定方式,下列人員不屬宅基地使用權的擁有者,或宅基地置換商品房的所有權人:

1、宅基地申請時戶口不屬于分配宅基地所在的村集體經濟組織中的人員,其中包括了非農人員、農村戶口人員但屬于另外集體經濟組織中的人員。

2、宅基地取得后,轉為非農人口的人員,或戶口遷入其他村集體經濟組織中的人員,如婚遷,讀書當兵等戶口遷出的人員。但之后又遷回該村集體經濟組織中的,且戶口性質為農業的除外,如服刑期間戶口遷入監獄的,服刑期滿后遷回該村集體經濟組織的,或讀書時遷入學校,后又遷回該村集體經濟組織的。

3、戶口雖然在宅基地所在的村集體經濟組織中,但已在其他村集體經濟組織中享受了宅基地申請權利,或享受了商品房調換的人員。如因婚姻原因,在夫家申請宅基地時,女方也列入了夫家的家庭成員中,雖然女方戶口仍在娘家,由于其在夫家已享受過宅基地安排的待遇,或享受了宅基地置換商品房的權利,根據農村村民一戶只能擁有一宅的原則,則其自然不再享有娘家宅基地的權利。

4、宅基地申請時尚未出生的人員,即使在出生后戶口屬于分配宅基地所在村集體經濟組織的,也不屬于宅基地使用權的擁有者。

需要注意的是,上述認定的標準為按“磚頭認定”標準,即只按宅基地的取得及建造房屋的面積來確定調換的商品房面積,以確定所有權人。如果是按磚頭與人口標準確定調換的商品房面積,則即使不符合上述標準,該人員仍可以認定為共有權人。如在征地時,居住地宅基地上房屋中的人既有農業戶口人員,也有非農戶口人員,但在安置時,除了按房屋面積或宅基地面積確定安置面積外,還根據實際居住人員或戶口內人員情況增加安置面積的,則為增加安置面積作出貢獻的該人員應為共有權人。

四、關于權屬的類別:

根據上述判別標準可以確定符合宅基地置換商品房的所有權人。但所有權人擁有的屬于何類別的所有權?即在共有人沒有明確共有形式的情況下屬于共同共有還是按份共有?

共同共有的發生基于事實基礎與法律原因,其中事實基礎即數人間存在某種共同關系,該關系系有身份關系或者帶有人格性質的關系,如夫妻關系、家庭關系、合伙關系。存在此種事實關系后,根據法律的明確規定來進行法律的確認。如夫妻間一般應認定為共同共有,除非雙方另有約定,而這種共有關系是由《婚姻法》規定的,遺產的繼承,在未對遺產侵害的情況下,根據《繼承法》的規定,所有有繼承權的人對該遺產存在共有共有的關系。

從宅基地上房屋置換商品房的過程看,正是存在家庭關系,且由于家庭成員的存在而取得了宅基地,故家庭成員對宅基的取得,及以后置換商品房的取得作出了貢獻,故存在共有共有的事實基礎。同時根據《物權法》第103條規定:“共有人對共有的不動產或者動產沒有約定為按份共有或共同共有,或者約定不明確的,除共有人具有家庭關系等外,視為按份共有?!边@條確定,在共有人沒有約定或約定不明確的情況下,如果共有人間有家庭關系的,應推定為共同共有,按照共同共有性質處理,沒有家庭關系的,則推定為按份共有。

由此可見,在家庭成員沒有特別約定的情況下,符合條件的家庭成員與宅基地的申請人代表對所調換的商品房屋存在共同共有關系,應該按照共同共有的認定原則確定所有權人后共同進行所有權的登記,而不是僅登記在申請人代表一人名下。


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